søndag 14. februar 2016

UNIO kritisk til TISA og TTIP: "Handelsavtaler og handel med tjenester"


UNIO er Norges nest største hovedorganisasjon med over 330 000 medlemmer fordelt på 12 forbund: blant annet Utdanningsforbundet, Akademikerforbundet og Forskerforbundet. De har også uttalt seg kritisk TISA og TTIP i saken "Handelsavtaler og handel med tjenester" (Sak 34/2014). Jeg gjengir hele referatet i dette innlegget. Takk til Harald Skulberg i Utdanningsforbundet for informasjon.

Det er på tide at lærere og skolefolk engasjerer seg i denne viktige saken! Utdanningsforbundet, Forskerforbundet og Skolenes landsforbund er alle meget kritiske til en eventuell TISA- og TTIP-avtale.

Les flere TISA-relaterte innlegg her.


Referat: Styremøte i UNIO - 13.05.2014
Verdens handelsorganisasjon, WTO, ble etablert for å bygge ned ulike handelsbarrierer og sikre vareflyt (og tjenesteflyt) og friest mulig konkurranse. Parallelt med forhandlinger innad i WTO, og ikke minst i forlengelsen av den mislykkede siste forhandlingsrunden i WTO, forhandler mange land ulike avtaler på siden av WTO-systemet, både regionalt, bilateralt og multilateralt. Det foregår med andre ord en rekke frihandelsavtale-forhandlinger.

I dette saksframlegget vil vi se nærmere på to av de pågående forhandlingene, som begge omfatter handel med tjenester, som begge har betydning for Norge og som begge berører offentlig sektor. Det dreier seg om TISA (the Trade in Services Agreement) og TTIP (the Transatlantic Trade and Investment Partnership).


TISA-forhandlingene berører oss direkte, da Norge er part i forhandlingene. TTIP er forhandlinger som pågår mellom USA og EU, og berører Norge indirekte gjennom EØS-avtalen.

Saksframlegget ser også nærmere på hvordan bærekraft og menneskerettigheter blir forsøkt inkludert i ulike handelsavtaler.


1. Ikke-diskriminering som prinsipp
Tjenesteproduksjon blir en stadig større og viktigere del av økonomien, og handel med tjenester utgjør en stadig større del av verdenshandelen. På samme måte som man innenfor varehandelen har etablert avtaler for å bygge ned barrierer som oppleves som handelshindrende (f eks toll på import), etableres det også avtaler for å fjerne barrierer for markedsadgang på tvers av landegrenser for tjenestenæringene. Barrierene innenfor tjenestehandel dreier seg gjerne om offentlige reguleringer, subsidier eller kravspesifikasjoner til for eksempel sikkerhet eller kompetanse. Dette er gjerne regler og ordninger land har utviklet for å sikre kontroll over eller kvaliteten ved sin tjenesteproduksjon. Men slike barrierer oppleves som et hinder for frihandel, og i forhandlingene om tjenestehandel blir nedbygging av slike barrierer et sentralt mål.


Gjennom WTO og de multilaterale handelsavtalene etableres et internasjonalt regime og et sett av regler for handel med tjenester. Den første multilaterale avtalen for handel med tjenester, Generalavtalen om handel med tjenester - GATS, ble etablert i forbindelse med opprettelsen av WTO i 1995. Den bygger på to viktige ikke-diskrimineringsprinsipp, som også ligger til grunn for TISA og TTIP:


  • Bestevilkårsprinsippet (Most Favoured Nation Treatment), som innebærer at ingen land skal kunne behandles dårligere/ få dårligere betingelser enn det landet som blir behandlet best/har de beste betingelsene blant avtalepartnerne. Med andre ord, de beste betingelsene om markedsadgang som er gitt til ett land, må automatisk utvides til å gjelde alle de andre deltakende landene. 
  • Prinsippet om nasjonal behandling (National Treatment), som innebærer at tilbydere av tjenester fra andre land skal få like gode vilkår som nasjonale tjenestetilbydere. Ved forhandlinger om avtalen, kan enkeltland spesifisere unntak fra dette prinsippet


I utgangspunktet omfattes alle former for tjenester av avtalene, både offentlige og private.

2. TISA – the Trade in Services Agreement
Norge deltar sammen med 49 andre land i forhandlinger om den såkalte TISA-avtalen. Formålet er å styrke den internasjonale handelen med tjenester. De 50 landene, som alle er medlemmer av WTO, utgjør 70 prosent av global tjenestehandel.

TISA –forhandlingene kom som en reaksjon på at man ikke lykkes i å komme i havn med GATS-forhandlingene i den siste forhandlingsrunden i WTO (Doha-runden). En gruppe land, deriblant Norge, som var blant de som ønsket å gå lengst i å liberalisere tjenestesektoren, valgte å innlede egne samtaler om en tjenestehandelsavtale i 2012. Selve forhandlingsrunden startet i 2013 og det er ønskelig at avtalen skal være ferdigstilt innen utgangen av 2014. TISA bygger på GATS, og til tross for at forhandlingene pågår utenfor WTO-regi har de landene som forhandler TISA som siktemål å integrere avtalen i WTO. Det er derfor lagt opp til at andre WTO-medlemmer som ønsker det og som er enig i de målsettinger gruppen har stadfestet i rammeverket, skal kunne innlemmes i forhandlingene underveis i prosessen.


TISA omfatter i utgangspunktet alle typer tjenester og alle former for tjenesteutøvelse. Som i GATS operer TISA med fire former for internasjonal handel med tjenester:


  1. Grensekryssende tjenester (for eksempel fjernundervisning fra et universitet i et annet land)
  2. konsum i utlandet (for eksempel utenlandsstudier)
  3. kommersiell tilstedeværelse (for eksempel at utenlandske selskaper etablerer skole i Norge)
  4. bevegelse av personer (for eksempel at utenlandske lærere følger med selskap som er etablert i Norge og underviser her).


Handel med tjenester har etter hvert hatt en større vekst enn handel med varer, og utgjør en stadig større andel av verdensøkonomien. Det er derfor et sterkt press fra tjenesteindustrien for å få tilgang til så store tjenestemarked som mulig. Norske selskaper innenfor tele-, shipping- og energitjenester har for eksempel stor interesse av å få markedsadgang for disse tjenestene i andre land.

TISA består av en rammeavtale som inneholder generelle regler og ordninger, så og si identisk med GATS. Det inkluderer blant annet prinsippet om nasjonal behandling. Men mens man i GATS-forhandlingene spesifiserte hvilke områder man ville inkludere i avtalen (en positiv liste) skal man i TISA spesifisere hvilke områder som ikke skal inkluderes. Med andre ord gjelder nasjonal behandling automatisk i alle tilfeller og innenfor alle sektorer med mindre de er eksplisitt unntatt. I praksis kan dette innebære at offentlig støtte til for eksempel sykehus eller skoler vil bli oppfattet som uheldige og konkurransevridende subsidier (ikke like vilkår) og enten må kuttes eller gjøres likeverdig tilgjengelig for utenlandske private tilbydere. Det kan med andre ord få store konsekvenser dersom myndighetene unnlater å beskytte viktige tjenesteområder. De ulike landenes unntak vil også kunne bli utfordret i de løpende forhandlingene.

2.1. Reaksjoner mot TISA
Internasjonal fagbevegelse, blant annet PSI, har kommet med sterk kritikk av TISA-forhandlingene. Det er en bekymring for at avtalen vil svekke muligheten for å beskytte offentlig tjenester fra konkurranse og liberalisering. TISA, på samme måte som GATS, har en dynamikk som innebærer stadig høyere liberaliseringsnivå for handel med tjenester og økende markedsadgang. Det innebærer at unntak man har fått gjennomslag for, for å beskytte offentlig tjenester, vil kunne bli utfordret i nye forhandlingsrunder og stadig bli gjenstand for forhandlinger. Samtidig er det slik at når man først har åpnet for markedsadgang innenfor et tjenesteområde, kan man ikke reversere det. PSI har påpekt hvordan dette bidrar til en forhandlingsdynamikk på de private bedriftenes premisser. De som forsvarer offentlig interesser og ønsker å beskytte særskilte offentlige tjenesteområder fra å være omfattet av avtalen, må kjempe og vinne ved hver forhandlingsrunde. Mens de private interessene bare behøver å vinne en gang.

Både PSI og EI argumenterer for at det burde være en enkel sak å holde offentlige tjenester utenfor avtalen.

2.2. Norsk posisjon
Det har ikke vært mye offentlig debatt om Norges deltakelse i TISA-forhandlingene. Norges innledende tilbud i forhandlingene tar utgangspunkt i de forpliktelsene Norge hadde i GATS, og ble lagt fram 15. november 2013. I Norges tilbud er tjenester som utøves av offentlig myndighet ikke inkludert. Det vil si at tilbudet lister unntakene fra hovedregelen om ikke å forskjellsbehandle utenlandske tjenester på det norske markedet. Norge har altså listet opp alle de ulike tjenesteområdene hvor Norge vil beholde retten til å kunne gi særskilte vilkår, som for eksempel offentlig støtte (subsidiering). Den norske listen er lang og inneholder blant annet posttjenester, audiovisuelle tjenester, ulike distribusjonstjenester (f.eks. elektrisitet), offentlige utdanningstjenester, sykehustjenester, helse- og sosialtjenester. Norge har med andre ord lagt de nødvendige beskyttelsene av vitale offentlige tjenester inn i sitt forhandlingstilbud.

Videre har Norge listet opp positivt de delene av det norske markedet som er åpne for utenlandske tjenester og der disse gis markedsadgang på like vilkår som norske tjenstetilbydere.

Tilbudet gjenspeiler ambisjonsnivået i de mest forpliktende frihandelsavtalene som Norge har inngått.

2.3. Vurderinger
En av de største utfordringene med TISA er at alle tjenester i utgangspunktet er omfattet av avtalen, og at målet med avtalen er å tilrettelegge for stadig økende frihandel gjennom en stadig utvidelse av markedsadgang. I kombinasjon med det faktum at når markedsadgang først er etablert, så er den nesten irreversibel, skaper det et press mot økt liberalisering av tjenester som det kan være politisk ønskelig å beskytte mot konkurranse.

I Norge har vi nå en regjering som blant annet har uttalt følgende: "Regjeringen mener i utgangspunktet at produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester. Bruk av konkurranse stimulerer til verdiskaping, bedre tjenester og effektivisering. Det er nødvendig at konkurranse blir et gjennomgående element i offentlig virksomhet".

Dersom denne holdningen etter hvert også blir gjenspeilet i norske forhandlingstilbud, kan vi få store utfordringer med å beholde en rekke nasjonale politiske ordninger som konsesjonsordninger, kravspesifikasjoner til for eksempel kompetanse eller sikkerhet, subsidier og andre offentlig reguleringer.

3. TTIP - forhandlingene om frihandelsavtale mellom EU og USA 
TTIP (The Transatlantic Trade and Investment Partnership) dreier seg om pågående forhandlinger mellom EU og USA om handels- og investeringspartnerskap. Forhandlingene startet sommeren 2013 og 5. forhandlingsrunde gjennomføres 19-23. mai. Ambisjonene er en ferdigforhandlet avtale i løpet av 18 måneder, dvs før den sittende europakommisjonen går av mot slutten av 2014. 

TTIP skal omfatte tre hovedområder: markedsadgang, ikke-tariffære handelshindringer og regler og prinsipper for globale handelsutfordringer .

Målsettingen med avtalen er å eliminere handelsbarrierer for å forenkle kjøp og salg av varer og tjenester mellom EU og USA og på den måten skape økonomisk vekst.

Forhandlingene foregår i lukkede rom, så utover partenes åpningstilbud og annen offisiell informasjon fra partene, er det lite konkret informasjon fra forhandlingsprosessen. EU-parlamentet og EU-kommisjonen gjennomfører imidlertid åpne høringer om enkelttema det forhandles om.

3.1. Mulige konsekvenser for EU
En avtale vil kunne gi økonomisk vekst og nye arbeidsplasser, samt en ”dypere økonomisk og regulativ integrasjon mellom USA og EU” (regjeringen.no). Videre: ”det konkluderes videre med at reduksjon i ikke-tariffære handelsbarrierer, sammen med liberalisering av handel med tjenester og offentlige anskaffelser, vil utgjøre opptil 80 prosent av den totale, potensielle gevinst med en avtale”.

Spørsmålet er om TTIP vil bety en dårligere regulering av arbeidsmarkedet. Selv om europeisk fagbevegelse kanskje er på defensiven, framstår europeisk fagbevegelse som langt mer slagkraftig enn amerikansk. I tillegg er standarder for medbestemmelse, arbeidstakervern og utvikling høyere i Europa enn i USA. Når partene ønsker harmonisering av standarder, frykter europeisk fagbevegelse av TTIP bidrar til å forverre europeiske standarder og europeisk arbeidsliv.

3.2. Handel med tjenester, liberalisering og privatisering?
Det vektlegges at en TTIP-avtale vil åpne for store fortjenester gjennom liberalisering av tjenestesektoren. I følge EU-kommisjonens studie konkluderes det eksempelvis med at ”reduksjon i ikke-tariffære handelsbarrierer, sammen med liberalisering av handel med tjenester og offentlige anskaffelser, vil utgjøre opptil 80 prosent av den totale, potensielle gevinst med en avtale”.

Selv om rammene for forhandlingene om handel med tjenester fremdeles er uklare, og problemstillingene varierer fra sektor til sektor, forventes en vridning fra offentlige til private tjenester. Det legges også opp til ambisiøse målsettinger for investeringer i TTIP. Dette gjelder for investeringsliberalisering, men spesielt for investeringsbeskyttelse. Det dreier seg om et problematisk punkt for internasjonal fagbevegelse der investeringsbeskyttelse og offentlige interesser kommer i konflikt.


3.4. Mulige konsekvenser for Norge
Ettersom EU og USA er Norges viktigste handelspartnere vil realisering av TTIP nødvendigvis få store konsekvenser for Norge. Avtalen vil ha ringvirkninger over hele verden. Norge og EFTA er naturlig nok ikke involvert i forhandlingene, men norske myndigheter driver aktivt research og nettverksarbeid for å få kjennskap til hva det forhandles om og hvordan forhandlingene forløper. Dette i tillegg til å søke handlingsrom nasjonalt (eller gjennom EFTA) i prosessen eller etter en eventuell avtaleinngåelse.

Fredag 4. april (2014) offentliggjorde regjeringen en rapport angående mulige konsekvenser av TTIP for Norge (heretter betegnet som rapporten). Rapporten er utarbeidet av NFD med innspill fra ulike fagdepartement. Alle departement har vært involvert i analysen av mulige konsekvenser for Norge. I rapporten vises det til at deler av avtalen antakelig vil falle direkte innenfor EØS-avtalen, andre deler kan Norge be om inkluderes i avtalen. Norge kan også forsøke å fremforhandle en liknende avtale for eksempel vil forsøke å «kobles på avtalen» gjennom EØS-avtalen eller om Norge via EFTA vil forsøke å få en liknende avtale med USA. Hvorvidt norske myndigheter velger den ene eller andre tilnærmingen er fortsatt et åpent spørsmål.

Kort oppsummert omhandler rapporten informasjon om TTIP generelt, positive konsekvenser for Norge, utfordringer knyttet til fiskeindustri og norske investorer i USA, muligheter for næringslivet generelt og planer for nasjonal oppfølging. Det foretas også koblingen til andre handelsprosesser (eks TISA).

3.5. Mulige konsekvenser for Unio-medlemmer
Svært mye i TTIP kan være av relevans for Unio-medlemmer direkte eller indirekte. Det gjelder spesielt økt handel med tjenester, regulatoriske handelshindre og arbeidstakerstandarder. Det blir av stor betydning hvordan TTIP og eventuelt TISA kobles.

Handel med tjenester – økt liberalisering
Når det gjelder implikasjoner for Norge framheves det i rapporten at det er mulig at en avtale mellom USA og EU vil generere mer handel med tjenester med Norge. Som nevnt over, vil mye av økningen og fortjenesten ligge i velferdstjenester som i dag er offentlige tjenester.

Høynivågruppen (HLWG) for TTIP framhever liberalisering og tilgang til nye markeder som grunnleggende for inngåelse av avtaler:

"The HLWG recommends that in the services area the goal should be to bind the highest level of liberalization that each side has achieved in trade agreements to date, while seeking to achieve new market access by addressing remaining long-standing market access barriers, recognizing the sensitive nature of certain sectors. Furthermore, we recommend that the agreement include binding commitments to provide transparency, impartiality, and due process with regard to licensing and qualification requirements and procedures, as well as to enhance the regulatory disciplines included in existing U.S. and EU trade agreements.”


Regulatoriske handelshindre – harmonisering av kvalifikasjonskrav
I tillegg til å sikre markedsadgang for tjenester, legges det opp til å redusere regulatoriske handelshindringer gjennom samarbeid om blant annet utvikling av regelverk. Et slikt regelverk som er relevant for oss, er godkjenning av yrkeskvalifikasjoner: Det vil her kunne dreie seg om harmonisering av regelverk, men også at partene enes om internasjonale eller felles standarder, samsvarserklæringer og gjensidig godkjenning av kvalifikasjoner. EU har signalisert at avtalen på dette området vil kunne ha en dynamisk karakter, slik at den regulatoriske dimensjonen utvikles over tid.

Rammene for dette arbeidet er fremdeles uklare og partenes egne målsettinger synes å være flytende og vil utvikles i løpet av forhandlingene.

I lys av at en av konklusjonene fra høynivåarbeidsgruppen mellom EU og USA er å forhandle om lisens- og kvalifikasjonskrav, påregnes endringer mellom EU og USA på dette feltet. I rapporten trekkes følgende yrker fram som eksempler harmonisering mellom partenes lisens- og kvalifikasjonskrav kan være svært praktisk: - Helsepersonell som leger, tannleger og sykepleiere - Regnskapsførere, revisjon og advokatvirksomhet - Ingeniørvirksomhet

Dette er også et tema i TISA-forhandlingene. Hvorvidt TTIP vil gå lenger på dette området enn TISA vil, som på andre områder, avhenge av hva man eventuelt oppnår i TISA og tidsrammene for de to prosessene.

I NFD-rapporten betegnes direktiver som regulerer godkjenning av yrkeskvalifikasjoner mer som ”arbeidsmarkedsdirektiver” enn utdanningsdirektiver. Dvs direktiver utviklet for å fremme felles arbeidsmarked i EØS.

4. Handelsavtaler og bærekraft
Innholdet i frihandelsavtaler har endret seg over tid. Mens avtalene tidligere var begrenset til varer og tollsatser, er tjenester, imaterielle rettigheter, investeringer, eksempler på hva som kan inkluderes i den nye ”generasjonens avtaler”.

Internasjonal fagbevegelse har et stort engasjement og mange krav til hvordan frihandelsavtaler kan bidra til bedre samfunn og økonomisk vekst. Krav om arbeidstakerstandarder inn i avtalene er et eksempel på dette. I EU og EFTA er slike referanser inne:

I 2008 innførte EU et bærekraftkapitel i sine handelsavtaler. Bærekraftkapitler inkluderer økonomisk, sosial og miljømessig utvikling. I dette kapitlet vises det også til at sivilsamfunn involveres i oppfølging av avtalen på dette området. EUs sosiale og økonomiske komite (der arbeidsgiver-, arbeidstaker- og NGO-grupper er likt representert) har det formelle ansvaret å følge opp dette. I forkant av oppstart av handelsavtaler med nye land/partnere gjennomfører også EU-kommisjonen en uavhengig konsekvensutredning med fokus på bærekraft (sustainability impact assesment SIA). Studien diskuteres med sivilsamfunnsrepresentanter før offentliggjøringen. EU har mao en viss åpenhet med tanke på valg av handelspartner og oppfølging av bærekraftkapitlet.

EFTA innførte ”bærekraftkapitel” i sine handelsavtaler f.o.m. sommeren 2010. EFTA har imidlertid ikke, som EU, noe systematisk oppfølging av bærekraftkapitlet eller gitt EFTA KK (som tilsvarer EUs sosiale og økonomiske komite) mandat til oppfølging eller involvering ifbm avtaleprosessen. Det foreligger heller ingen åpen konsekvensutredning i forkant.

Pr i dag har EU handelsavtaler med 50 partnere (enkeltland eller handelssammenslutninger). Ved slutten av 2013 hadde EU 10 ferdigforhandlede avtaler, men som ennå ikke var realisert (blant annet EU-Ukraina) og 12 pågående forhandlinger (bl.a TTIP og TISA).

Pr i dag har EFTA handelsavtaler med 25 frihandelsavtaler med 35 partnere utenfor EU. EFTA forhandler med flere partnere.

Menneskerettighetssituasjonen i flere av landene EFTA (og EU) velger å inngå avtale/forhandle med er problematisk. I EFTA vises det til at valg av avtalepartner henger sammen med ønske om å hindre diskriminering i forhold til EUs eksportbedrifter (følge EU), men i de senere år har EFTA i økende grad lagt vekt på å etablere handelsavtaler med land av økonomisk betydning, uavhengig av EUs prioriteringer. Dette innebærer at de landene som antas å kunne gi det største bidraget til økt handel og verdiskaping prioriteres som forhandlingsmotparter. I tillegg vises det til at det fra ”norsk side vektlegges også menneskerettigheter, arbeidsrettigheter, miljø, kulturelt mangfold, bedriftenes samfunnsansvar og god offentlig forvaltning i arbeidet med EFTAs handelsavtaler” (regjeringen.no).

Det siste er vanskelig å ivareta i møte med enkelte av handelspartnerne (Hviterussland, Georgia, Colombia, mfl).

Effekten av handelsavtaler måles i økt handel (eksport/import). I møte med EFTA-ministere har Unio jevnlig etterlyst en systematisk oppfølging av avtalepunktet knyttet til bærekraft (miljø og arbeidstakerstandarder). Dette ettersom det ikke er ikke utarbeidet noe system for monitorering, og at norske myndigheter og EFTA mangler kunnskap om effekter. Avtaleteksten kan oppfattes som tom dersom ikke følges opp.

5. Unios videre arbeid med handelspolitikken
Som vi har vært innom både når det gjelder TISA-forhandlingene og TTIP-forhandlingene kjennetegnes de av lukkede forhandlinger med minimalt innsyn og lite offentlig oppmerksomhet. Slik var det også i begynnelsen av forhandlingene om GATS-avtalen. Men etter hvert som fagbevegelsen og andre sosiale bevegelser begynte å engasjere seg i saken og skaffe til veie informasjon, ble det store protester mot å åpne opp for offentlige tjenester, og flere land som var på vei mot å åpne utdanningsmarkedet sitt ble oppmerksomme på hva som faktisk var i ferd med å skje. Politisk press blant annet fra Utdanningsforbundet førte for eksempel til at den norske regjeringen trakk sitt krav overfor Sør-Afrika om å få tilgang til deres marked for høyere utdanning. Med andre ord, informasjon om det som skjer og gjennom det et press for mest mulig åpenhet om prosessene, vil være viktig også når det gjelder TISA og TTIP.

Da EUs tjenestedirektiv skulle ferdigforhandles lykkes fagbevegelsen på europeisk nivå – men også med aktiv hjelp i de enkelte land- med å holde utdanningspolitikk utenfor direktivet. Det var resultat av kombinasjon av informasjon, påvirkning og aksjon.

I vårt nasjonale arbeid bør nettopp informasjon, påvirkning og eventuelt aksjon være utgangspunktet. I første omgang vil det være aktuelt for Unio å lage et notat/flere notater som på så grei måte som mulig informerer om TISA, TTIP og andre handelsavtaler/initiativer. Det bør vurderes om vi skal arrangere et seminar med tjenestehandel som tema. I tillegg bør vi:


  • ha løpende kontakt med TISA-forhandlerne i UD.
  • delta på møter i EFTA-sammenheng, med næringsministeren, EFTA-næringsministermøte og i EFTAs konsultative komite.
  • initiere andre møter med norsk forvalting: UD, AD, KD, HOD.
  • følge med på – og eventuelt delta i - initiativer fra de Internasjonale bransjeorganisasjonene: EPSU, PSI, EI + ETUCE, ETUC.
  • ta sakene opp i nordisk samarbeid.



Forslag til vedtak:
Styret slutter seg til saksframstillingen og forslagene til det videre arbeidet med handelspolitikk.

Ingjerd Hovdenakk
sekretariatssjef

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Unio har over 330 000 medlemmer fordelt på 12 forbund (antall medlemmer i parentes per 1.1.2015):

Foto: Kristin Brenna

Ingen kommentarer:

Legg inn en kommentar