lørdag 13. februar 2016

Utdanningsforbundet kritisk til at TISA skal omfatte private utdanningstjenester


Hvilke konsekvenser TISA vil få for utdanningspolitikken i Norge vet vi ikke. Men det er all grunn til bekymring! Jeg har derfor spurt Harald Skulberg i Utdanningsforbundet og bedt om en kommentar.

- Disse spørsmålene er i høyeste grad satt på dagsorden. Utdanningsforbundet har klare synspunkter på disse avtalene og vi har foretatt oss en del, skriver han i en epost

- Vi har hatt flere møter med norske myndigheter, internasjonale organisasjoner der vi medlemmer har dette vedvarende på dagsorden, vi har god kontakt med andre fagforeninger og organisasjoner i Norge.


Det følgende er et ressursnotat til Education International-kongressen om handel med utdanning. Takk til Harald Skulberg i Utdanningsforbundet for informasjon:


Bakgrunn
Handel med tjenester har etter hvert hatt en større vekst enn handel med varer, og utgjør en stadig større andel av verdensøkonomien. Det er derfor et sterkt press fra tjenestesektoren for å få tilgang til så store tjenestemarked som mulig.

På samme måte som man innenfor varehandelen har etablert avtaler for å bygge ned barrierer som oppleves som handelshindrende (f eks toll på import), etableres det også avtaler for å fjerne barrierer for markedsadgang på tvers av landegrenser for tjenestenæringene. Barrierene innenfor tjenestehandel dreier seg gjerne om offentlige reguleringer, subsidier eller kravspesifikasjoner til for eksempel sikkerhet eller kompetanse. Dette er gjerne regler og ordninger land har utviklet for å sikre kontroll over eller ivareta kvaliteten ved sin tjenesteproduksjon. Men slike barrierer oppleves som et hinder for frihandel, og i forhandlingene om tjenestehandel blir nedbygging av slike barrierer et sentralt mål.

Når en i dag snakker om frihandel, så betyr det med andre ord noe helt annet enn det gjorde tidligere. Den nye handelsteori bygger på antagelser at investorer er de rasjonelle aktørene. De skal ikke begrenses av regler, som ikke er helt nødvendige. I denne handelsteorien er det ikke lenger fokus på personer som innbyggere, men som forbrukere.


Det er vanlig å skille mellom fire former for internasjonal handel med tjenester:

1. grensekryssende tjenester (for eksempel fjernundervisning fra et universitet i et annet land)
2. konsum i utlandet (for eksempel utenlandsstudier)
3. kommersiell tilstedeværelse (for eksempel at utenlandske selskap etablerer skole i Norge)
4. bevegelse av personer (utenlandske lærere underviser i Norge).

To pågående forhandlinger
Her vil vi se nærmere på to av de pågående forhandlingene, som begge omfatter handel med tjenester. Begge har betydning for Norge og begge berører offentlig sektor. Det dreier seg om TISA (the Trade in Services Agreement) og TTIP (the Transatlantic Trade and Investment Partnership).


TISA-forhandlingene berører oss direkte, da Norge er part i forhandlingene. TTIP er forhandlinger som pågår mellom USA og EU, og berører Norge indirekte gjennom EØS-
avtalen.


TISA
Norge deltar sammen med 49 andre land i forhandlinger om den såkalte TISA-avtalen. Formålet er å styrke den internasjonale handelen med tjenester, med andre ord en økt deregulering av handel innenfor tjenestesektoren, offentlig sektor inkludert. De 50 landene, som alle er medlemmer av WTO, utgjør 70 prosent av global tjenestehandel. Gruppen omfatter i dag Australia, Canada, Chile, Colombia Costa Rica, Island, Israel, Japan, Mexico, Ny Zealand, Norge, Panama, Pakistan, Peru, Sør-Korea, Sveits, Taiwan, Tyrkia, USA og EUs medlemsland.

Prosessen rundt TISA startet opp etter initiativ fra USA og Australia i 2012 etter at GATS-
forhandlingene hadde kjørt seg fast. En gruppe land, deriblant Norge, som var blant de som ønsket å gå lengst i å liberalisere tjenestesektoren, valgte å innlede egne samtaler om en tjenestehandelsavtale i 2012. Selve forhandlingsrunden startet i 2013 og det er ønskelig at avtalen skal være ferdigstilt innen utgangen av 2014. TISA bygger på GATS, og til tross for at forhandlingene pågår utenfor WTO-regi har de landene som forhandler TISA som siktemål å integrere avtalen i WTO. Det er derfor lagt opp til at andre WTO-medlemmer som ønsker det og som er enig i de målsettinger gruppen har stadfestet i rammeverket, skal kunne innlemmes i forhandlingene underveis i prosessen.


Education International (EI) sendte 20. august 2013 ut et tosiders bakgrunnsnotat om TISA. I notatet sies det følgende om det generelle målet for en slik avtale:

"The agreement is intended to provide legally-binding guarantees to investors and companies to freely access the markets of Parties, create level playing field for foreign and domestic investors, and ensure governments do not discriminate between public and private sector service providers."

TISA omfatter i utgangspunktet alle typer tjenester og alle former for tjenesteutøvelse. Det store spørsmålet for Utdanningsforbundet er følgelig om utdanning også kan bli omfattet av TISA. I GATS ble det gjort et generelt unntak for tjenester som "supplied in the exercise of governmental authority". EI påpeker at denne definisjonen er veldig snever og at den lett kan tolkes på ulike måter. Spesielt hvis det er private kommersielle aktører som tilbyr utdanning. TISA består av en rammeavtale som inneholder generelle regler og ordninger, så og si identisk med GATS. Det inkluderer blant annet prinsippet om nasjonal behandling. Men mens man i GATS-forhandlingene spesifiserte hvilke områder man ville inkludere i avtalen (en positiv liste) skal man i TISA spesifisere hvilke områder som ikke skal inkluderes. Med andre ord gjelder nasjonal behandling automatisk i alle tilfeller og innenfor alle sektorer med mindre de er eksplisitt unntatt. I praksis kan dette innebære at offentlig støtte til for eksempel sykehus eller skoler vil bli oppfattet som uheldige og konkurransevridende subsidier (ikke like vilkår) og enten må kuttes eller gjøres likeverdig tilgjengelig for utenlandske private tilbydere. Det kan med andre ord få store konsekvenser dersom myndighetene unnlater å beskytte viktige tjenesteområder. De ulike landenes unntak vil også kunne bli utfordret i de løpende forhandlingene.

Internasjonal fagbevegelse har kommet med sterk kritikk av TISA-forhandlingene. Det er en bekymring for at avtalen vil svekke muligheten for å beskytte offentlig tjenester fra konkurranse og liberalisering. TISA, på samme måte som GATS, har en dynamikk som innebærer stadig høyere liberaliseringsnivå for handel med tjenester og økende markedsadgang. Det innebærer at unntak man har fått gjennomslag for, for å beskytte offentlig tjenester, vil kunne bli utfordret og stadig bli gjenstand for forhandlinger. Samtidig er det slik at når man først har åpnet for markedsadgang innenfor et tjenesteområde, kan man ikke reversere det. PSI har påpekt hvordan dette bidrar til en forhandlingsdynamikk på de private bedriftenes premisser. De som forsvarer offentlig interesser og ønsker å beskytte særskilte offentlige tjenesteområder fra å være omfattet av avtalen, må kjempe og vinne ved hver forhandlingsrunde. Mens de private interessene bare behøver å vinne en gang.

Det har ikke vært mye offentlig debatt om Norges deltakelse i TISA-forhandlingene. Norges innledende tilbud i forhandlingene tar utgangspunkt i de forpliktelsene Norge hadde i GATS, og ble lagt fram 15. november 2013. I Norges tilbud er tjenester som utøves av offentlig myndighet ikke inkludert. Det vil si at tilbudet lister unntakene fra hovedregelen om ikke å forskjellsbehandle utenlandske tjenester på det norske markedet. Norge har altså listet opp alle de ulike tjenesteområdene hvor Norge vil beholde retten til å kunne gi særskilte vilkår, som for eksempel offentlig støtte (subsidiering). Den norske listen er lang og inneholder blant annet posttjenester, audiovisuelle tjenester, ulike distribusjonstjenester (f.eks. elektrisitet), offentlige utdanningstjenester, sykehustjenester, helse- og sosialtjenester. Norge har med andre ord lagt de nødvendige beskyttelsene av vitale offentlige tjenester inn i sitt forhandlingstilbud.

Videre har Norge listet opp positivt de delene av det norske markedet som er åpne for utenlandske tjenester og der disse gis markedsadgang på like vilkår som norske tjenestetilbydere.

Tilbudet gjenspeiler ambisjonsnivået i de mest forpliktende frihandelsavtalene som Norge har
inngått.


En av de største utfordringene med TISA er at alle tjenester i utgangspunktet er omfattet av avtalen, og at målet med avtalen er å tilrettelegge for stadig økende frihandel gjennom en stadig utvidelse av markedsadgang. I kombinasjon med det faktum at når markedsadgang først er etablert, så er den nesten irreversibel, skaper det et press mot økt liberalisering av tjenester som det kan være politisk ønskelig å beskytte mot konkurranse.

I Norge har vi nå en regjering som blant annet har uttalt følgende: "Regjeringen mener i utgangspunktet at produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester. Bruk av konkurranse stimulerer til verdiskaping, bedre tjenester og effektivisering. Det er nødvendig at konkurranse blir et gjennomgående element i offentlig virksomhet".

Dersom denne holdningen etter hvert også blir gjenspeilet i norske forhandlingstilbud, kan vi få store utfordringer med å beholde en rekke nasjonale politiske ordninger som konsesjonsordninger, kravspesifikasjoner til for eksempel kompetanse eller sikkerhet, subsidier og andre offentlig reguleringer.

TTIP
USA og EU innledet forhandlinger i juli 2013 om inngåelse av en frihandelsavtale, "Transatlantic Trade and Investment Partnership" (TTIP). I følge den offisielle framdriftsplanen skal avtalen være ferdigforhandlet innen to år. Forhandlingene skjer bak lukkede dører, for å unndra forhandlingene offentlighetens lys. Frykten er at ikke et eneste område ser ut til å unnslippe institusjonaliseringen av frihandel. Et helt sentralt spørsmål blir hvordan nasjonale myndigheter kan regulere utenlandske tjenesteleverandører på sitt territorium.

Utdanning kan bli berørt både direkte og indirekte. Viktig vil være om TTIP vil påvirke på nasjonale lov- og regelverk om markedsadgang og nasjonale reguleringer. En kan frykte at det får konsekvenser for nasjonale myndigheters mulighet til å skille mellom offentlige og private aktører og mellom ideelle og kommersielle aktører. I motsetning til GATS kan TTIP gi private bedrifter rett til å påklage at myndigheter har brutt reglene.

Sentralt i TTIP er innvesteringsbeskyttelsesavtaler. De innebærer at bedrifter kan kreve erstatning av stater for all lovgivning, som de kan påstå begrenser deres nåværende eller kommende inntjening. Og det er ikke landenes domstoler som skal avgjøre erstatningssakene, men et internasjonalt råd bestående av tre jurister. Uten ankemuligheter.

I hvilken grad kan TTIP få betydning for Norge? Det er usikkert. Her kan nevnes en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe som ble offentliggjort 4. april i fjor. Rapporten omhandlet konsekvenser for Norge av TTIP. Når det gjelder handel med tjenester er det, i følge rapporten, ikke kjent hvilken tilnærming som vil legges til grunn for partenes forpliktelser når det gjelder markedsadgang. Et kjernespørsmål er om avtalen vil baseres på en positiv liste for forpliktelse eller en negativ liste, der unntakene fra markedsadgang listes som reservasjoner. I den sistnevnte modellen inkluderer ofte «ratchet» (skralle), hvor framtidig liberalisering av relevant regelverk automatisk låses inn i avtalen. I tillegg til å sikre markedsadgang for tjenester, legges det opp til å redusere regulatoriske handelshindringer gjennom samarbeid om blant annet utvikling av regelverk. Et slikt regelverk som er relevant for oss er godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Når det gjelder implikasjoner for Norge sies det i rapporten at det er mulig at en avtale mellom USA og EU vil generere mer handel med tjenester. Det kan føre til at flere bedrifter fra USA deltar med tilbud i norske anbudskonkurranser og at flere får kontrakter for å levere tjenester til Norge.

Forhandlingene foregår i lukkede rom, så utover partenes åpningstilbud og annen offisiell informasjon fra partene, er det lite konkret informasjon fra forhandlingsprosessen. EU-
parlamentet og EU-kommisjonen gjennomfører imidlertid åpne høringer om enkelttema det forhandles om.


ETUCE har som hovedmål å få offentlig utdanning unntatt fra avtalen. Som det står i forslag til uttalelse er uttrykket "services supplied in the exercise of governmental authority" svak og åpen for motstridende tolkninger. Ikke minst som følge av at det kun gjelder for utdanningstilbud som drives på ikke-kommersiell basis og ikke i konkurranse med andre tilbydere. I uttalelsen advares det sterkt mot tilnærming med en negativ liste og at en automatisk binding til framtidig liberaliseringer. Som det står må "Governments must maintain the right to establish, preserve, and expand public services like education".

Hva har Utdanningsforbundet gjort?
Utdanningsforbundet og Unio har hatt flere møter med Utenriksdepartementet om spørsmål knyttet til TISA-forhandlingene.

I forbindelse med den internasjonale aksjonsdagen mot de nye frihandelsavtalene TTIP og TISA gikk Utdanningsforbundet sammen med syv andre norske fagforeninger sammen om et opprop der det ble satt fram følgende krav til norske myndigheter:

  • En analyse av mulige konsekvenser av TISA-avtalen på alle sektorer.
  • Åpenhet omkring forhandlingene og regelverket som skal benyttes i TISA.
  • TISA må heller ikke kreve at utenlandske tilbydere overtar velferdstjenester innen helse, utdanning og sosiale velferdstjenester, samt infrastruktur som vann og transport. 
  • TISA kan ikke pålegge eller påskynde privatisering, konkurranseutsetting eller deregulering av offentlige tjenester.
  • TISA må ikke hindre muligheten for at det offentlige overtar eierskap og drift av tjenester igjen.
  • TISA må heller ikke definere forbrukerrettigheter, arbeidstakerrettigheter, arbeidsmiljø eller internasjonal solidaritet med utvalgte land som handelshindringer.
  • ISDS aksepteres ikke som tvisteløsningsmekanisme og vi krever åpenhet om valgt løsning.
  • Forpliktelser og målsettinger som er beskrevet i UNESCOs konvensjon for kulturelt mangfold må bli respektert fullt ut. 
  • Forhandlingene om tjenestesektoren må gjennomføres i fora hvor utviklingsland også har en stemme – det har til nå vært WTO og FN.

Utdanningsforbundet, Forskerforbundet og Skolenes Landsforbund skrev et fellesbrev til utenriksminister Børge Brende. Bakgrunnen for brevet var at Norge sammen med Australia,
New Zealand og Colombia har foreslått å inkludere private utdanningstjenester i virkeområdet
for TISA-avtalens vedlegg om profesjonelle tjenester. De tre organisasjonene ba på det
sterkeste om at Norge trekker sin støtte til dette forslaget i de videre forhandlingene.


I brevet ble det blant annet trukket fram at det er bred politisk enighet i Norge om at utdanning er og skal være et offentlig gode. Dette gjenspeiles til en viss grad i Norges åpningstilbud i TISA-forhandlingene gjennom de forbeholdene Norge har tatt mot markedsadgang og nasjonal behandling på sentrale utdanningstjenester. "Det var derfor med stor undring vi leste at Norge er med på et forslag som vil utvide virkeområdet for profesjonelle tjenester til å omfatte private utdanningstjenester".

Les også:
Blogglisten hits Lukk

Ingen kommentarer:

Legg inn en kommentar